WTO贸易政策审议机制和争端解决机制
一、贸易政策审议机制
对各国贸易政策的监督是WTO的一项贯彻始终的重要工作。这项工作的核心是贸易政策审议机制(TPRM),体现在要对各成员的贸易政策与措施及其对多边贸易体制作用的发挥所产生的影响进行经常性的审议。
1.贸易政策审议机制的建立
如何在体制上增强多边贸易体制的监督职能,确保有效地监督各缔约方的贸易政策及其对多边贸易体制规则和法律的遵守,一直是GATT所追求的目的之一。建立贸易政策审议机制是乌拉圭回合谈判最先建立的一个机制,也是乌拉圭回合谈判最先取得的成果之一。在乌拉圭回合发起时,各参加方都希望GATT体制能在监督方面发挥更大的作用,提出了应对各国贸易政策进行定期审议。1988年12月,在其他重要领域谈判尚步履维艰,没有取得实质性进展的时候,参加乌拉圭回合谈判的代表们便就建立定期审议贸易政策与措施的制度达成了协议,而且同意从1989年4月开始试行。这样,在其他各项谈判仍在进行的同时,对美国、日本、欧共体和加拿大等重要缔约方的贸易政策审议便陆续开始。最初,审议是根据GATT进行的,与GATT一样,集中在货物贸易。随着1995年WTO的成立,审议的范围随着WTO管辖范围的扩大而扩大,覆盖了服务贸易、与贸易有关的投资与知识产权等新领域,并最终达成了《贸易政策审议机制》。
2.贸易政策审议机制的内容
(1)审议目标
贸易政策、审议机制的目标是双重的,首先是通过经济性的监督,了解所有成员政府多大程度上遵守WTO规则和纪律,促进他们履行义务;其次是通过更多地了解各成员的贸易政策和实践,增强各成员贸易政策及做法的透明度而使多边贸易体制更加顺利地运作。
(2)审议原则
WTO贸易政策审议机制重申了在GATT时期就已确立了透明度原则和义务,强调了各成员在贸易政策决策上的透明度对各成员经济以及多边贸易体制所共有的重要价值,要求各成员给予各自体制更大的透明度,同时承认国内透明度的执行必须以自愿为基础并应顾及各成员的法律和政治体制。
(3)审议结构
各成员对这一机制的重视程度反映在贸易政策审议机构的高级别上,即由总理事会担任贸易政策审议机构(TPRB)的工作.TPRB每年确立一个审议计划。每次审议以两份文件为基础:一份是接受审议的成员方提供的政策陈述文件,另一份是WTO秘书处独立准备的一份详细报告。这两份报告,连同TPRB的审议记录将在审议后不久予以公布。
(4)审议频率
审议是在经常、定期的基础上进行的。贸易政策审议的频率取决于各成员在世界贸易中所占的份额。最大的四个贸易方(美国、欧盟、日本、加拿大)每两年审议一次,紧随其后的16个成员每四年审议一次,其余成员每6年审议一次,最不发达国家的间隔期限更长。
(5)审议内容
审议集中在成员各自的贸易政策和做法上,但也考虑各国更广泛的经济和发展需求,他们的政策和目标以及他们面临的外部经济环境。通过成员间的相互审议,鼓励各成员政府更加严格地遵守WTO的规则和纪律,并履行其承诺。当然,报告要按TPRB规定的统一格式撰写。除了贸易政策审议机制以外,WTO还要求各成员政府必须通过经常性的“通知",程序,给WTO及其成员通知其新的或修改了的贸易措施、政策及法律。例如,任何新的反倾销或反补贴立法的细节、影响贸易的新的技术标准、影响服务贸易的规章的变化、农产品义务的实施以及涉及与贸易有关的知识产权协议的法规与规章等,都必须向WTO的有关机构通知。WTO建立了特别小组以检查新的自由贸易安排以及加入国的贸易政策。
(6)保证透明度
在现实中,贸易政策完全符合多边贸易体制规则的国家或地区几乎是没有的。即使那些完全实行市场经济的西方发达国家,在某些领域、某些部门的贸易政策和执行这些政策而采取的措施都或多或少地与多边贸易体制的规则有冲突。而一个国际组织若能积极地影响成员的贸易政策的发展趋势,进而实现其确立的目标,可以说是这个组织有权威、有活力的具体体现。WTO贸易政策审议机制的主要影响在于:
首先,通过提高贸易政策与体制的透明度而大大提高国际贸易的可预见性与稳定性。WTO贸易政策审议使多边贸易体制确立的透明度的基本原则具有可操作性。通过这一机制,不仅可以使WTO能随时了解与各成员贸易政策措施的发展变化动态,从总体上加强对世界贸易整体环境和发展趋势的了解和把握,而且可以增进各成员对其他成员贸易政策与实践的动向了解,从而有助于减少贸易摩擦。
第二,通过定期的贸易政策审议而大大加强了多边贸易体制的监督作用。
国别贸易政策定期审议制度，可以随时检查各成员贸易政策与措施是否与WTO有关协议相一致,是否与他们各自承担的多边义务及其各自所作的承诺相符合。这不仅有助于WTO加强对各成员履行其义务与承诺的监督,也有助于各成员国之间的相互监督,也保证了WTO规则的实施。在现行的WTO体制下,贸易政策审议机构的报告所阐述的意见尚不具有强制力,但它可以对受审议的成员产生一定的压力,促进其尽快地对不符合多边贸易体制的政策进行必要的修订。如果单一成员所实行的贸易政策严重背离WTO的规则,以致对其他成员造成了损害,最终引发贸易争端的话,WTO的另一重要机制一一争端解决机制就会启动,并以某种强制力的形式,使该成员的贸易政策回到多边贸易体制的轨道上来。对发展中国家来说,贸易政策审议机制一方面有助于自身了解其他成员乃至整个国际贸易政策发展趋势,了解和把握各国市场及世界市场的发展动向,另一方面也有助于让外界了解自己的贸易政策与市场环境,从而促进相互交流与合作。贸易政策审议机制还可以督促发展中国家提高国内贸易政策的透明度自审能力,改善市场准入条件,从而更进一步地融合到多边贸易体制和世界经济全球化的历史进程中。
二、WTO争端解决机制
1.WTO争端解决机制的启动
WTO首任总干事鲁杰罗曾说:“如果不提及争端解决机制,任何对WTO成就的评论都是不完整的。从许多方面讲,争端解决机制是多边贸易体制的主要支柱,是WTO对全球经济稳定作出的最独特的贡献。" WTO自1995年成立后,其争端解决机制在处理国际经贸纠纷方面取得了显著的成绩,发挥着日益重要的作用。被称为WTO第一案的是“美国汽油标准案",这是WTO争端解决机构审理的第一例经过上诉机构审理的案件。1995年1月委内端拉和巴西(1995年4月)诉美国正在使用的进口石油政策对外国产品造成了歧视。经过长达一年的调查报告,认为美国颁布的有关汽油标准违反了WTO的规定。美国对此提出异议并于1996年5月维持了专家小组的结论,认为美国实施的汽油标准构成了“不公正的歧视’,和“对国际贸易的隐蔽限制",建立争端解决机构要求美国修改国内立法。美国表示接受WTO的有关裁决,在1997年8月给争端解决机构的报告称,新规则已于8月19日签署。这起案件的成功审理使初试锋芒的WTO的争端解决机构经受了考验,在很大程度上增强了各成员方对WTO的信任。可以想像,如果这两个发展中国家不是WTO成员,凭其经济实力是不可能与当今的头号经济大国美国进行贸易对抗的。欧美香蕉贸易争端由来已久,在WTO的前身GATT时期,美国就曾向GATT申诉欧盟在进口香蕉时有意偏向英法前殖民地,限制从拉美国家进口香蕉,从而使在拉美香蕉种植园投资的美国跨国公司蒙受了巨大损失。WTO成立后,美国又将争端提交WTO的争端解决机构,并于1997年胜诉。欧盟随后对该政策作出修改并于今年1月1日起正式实施。但美国认为修改后的政策仍不符合WTO的规则,再次把官司打到WTO。3月,美国单方面宣布将对价值5.2亿美元的欧盟出口产品征收100%的惩罚性关税。经WTO裁决,欧盟香蕉进口政策被判不符合国际贸易规则,但欧盟偏向前英法殖民地的香蕉进口政策给美国香蕉出口代理商造成了1.914亿美元的损失,远低于美国宣称的损失。美国立即对WTO的裁决表示欢迎,并希望帮助欧盟制订出符合国际贸易规则的香蕉进口政策。欧盟称,如果WTO裁决有道理,欧盟将接受,同时指出,美国单方面采取报复措施仍是非法的。上述是WTO争端解决机构审理的两个案例,从中可以看到,争端解决机制是多边贸易体制有效实施其自由化承诺的一个保障。它不仅为WTO各成员提供了一本公平公正地解决经贸纠纷的场所,而且通过其裁决的执行,减少了国际经贸领域中爆发贸易战的可能性,维护了多边贸易体制的稳定性。WTO争端解决机制自启动后已显示出以下特点:
－－解决成员方贸易争端的数量和速度加快。在WTO运行后的4年间,WTO仲裁委员会处理了168起国际贸易纠纷,成为世界贸易领域内的最高仲裁机构。而GATT在其续存的近50年中,受理的贸易争端仅238起。
一一增大争端各方在案件到达专家小组程序之前通过磋商解决。从目前情况看,WTO解决争端的最主要手段正是通过磋商,约有80%的争端在建立专家小组之前是通过磋商使争端双方达成一致的。这表明争端解决机制的权威性和效率有所提高。
一一各成员利用争端解决机制的积极性大大提高。不论是当今世界最强的经济实体,还是一些弱小的发展中国家,都纷纷选择将贸易纠纷提交WTO争端解决机制审议。
一一发展中国家利用争端机制的数量明显上涨。在WTO处理的168起贸易争端中,美国提交的案件最多,共有53件;其次是欧盟,共有43件。而由发达国家成员提起的有124起,有32起是由发展中国家提起的,还有10起是由发达国家和发展中国家共同提起的。与GATT时代相比,利用WTO争端解决机制的发展中国家越来越多。这表明发展中国家迫切希望通过WTO多边贸易框架来解决贸易磨擦。
如果没有一个解决争端的办法,以规则为基础的体制将因为其规则无法实施而变得毫无价值。从一定意义上说,争端解决机制的存在和加强正是多边贸易体制比许多其他国际组织能更有效地发挥作用的重要原因之一也是国际社会之所以重视这一多边贸易组织的重要原因之一。
2.争端解决机制的发展
随着各国经济的日益密切,国与国之间的竞争加剧,贸易摩擦也日益增多。为确保贸易能公平、公正地进行,需要一个有效的争端解决程序和机制。从GATT的争端解决条款到WTO的争端解决机制,多边贸易体制的发展日趋完善和成熟。GATT第22条和第23条为产生贸易争端的缔约方提供了“双边磋商",和“总协定介入协商",两种程序,以期通过心平气和的方式解决争端。当双边磋商难以达成协议时,争端的申诉方可将争端提请缔约方全体进行处理。以后,GATT体制不断对这两项争端解决条款加以修订和补充。1950年总协定设立“工作组机制",由工作组将有关争端的事实和解决写成没有约束力的报告,作为一种咨询意见提交缔约方主体c1952年总协定决定设立“专家小组程序"以回避争端当事方。1958年总协定通过决定提出要强化总协定理事会在协商前后的作用。1966年总协定又对争端解决条款进行程序性机制的细分。1979年东京回合缔结了《关于通知、磋商、争端解决和监督的谅解》,对争端解决程序作了重大发展,使GATT的争端解决机制初具了“国际法院"的模式。然而,GATT争端解决与程序是属于调解和规劝性的,主要是通过“磋商"机制,利用各缔约方的合作精神来最大可能地解决争端,缔约方全体或理事会的最终裁决不具有权威性和强制性。正如曾任GATT 总干事的奥利维尔·朗所说:“缔约方全体对争端解决措施实施的监督,实际上有赖于一种道德压力以及政治压力。"另外,GATT争端解决程序没有确定的时间表,裁决容易被阻挠,致使许多案件久拖不决。为了进一步强化GATT的争端解决机制,乌拉圭回合谈判较全面、彻底地对GATT争端解决规则和程序作了改进,并最终形成了《关于争端解决规则与程序的谅解书》(DSU)。DSU既保留了GATT历年来的有效做法,又对原来的机制作了重大改进,其核心是精细的操作程序、明确的时间限制以及严格的交叉报复机制。通过这样一个强化了的机制,WTO希望能更迅速、更有效地处理成员之间的贸易纠纷和摩擦、维护它们之间的权利与义务,督促各成员更好地履行各项协议的义务及其所作的承诺。
3.WTO统一、有效的争端解决机制
乌拉圭回合达成的《关于争端解决规则与程序的谅解书》(DSU)由273条款和4个附录组成,适用于《建立世贸组织协议》本身及其4个附录中除贸易政策审议机制以外的所有协议。DSU指出,WTO的争端解决制度是保障多边贸易体制的可靠性和可预见性的核心因素。WTO成员承诺,不应采取单边行动以对抗其发出的违反贸易规则的事件,而应在多边争端解决制度下寻求救济,并遵守其规则和裁决。WTO 总理事会可以以争端解决机构(DSB)的名义召集会议,以处理因乌拉圭回合最后文件中的任何协议所引起的争端。DSU对争端解决的基本方法与程序作了极为详细的规定。其基本程序包括:磋商;斡旋、调解与调停;专家小组;上诉审查;对争端解决机构的正式建议或裁定的监督执行;仲裁;补偿与减让的中止以及“交叉报复’,等。
(1)磋商程序
磋商是GATT一开始就已确立并长期奉行的解决成员之间贸易纠纷的首要原则。WTO的DSU对该程序最重要的改进是对磋商规定了较为详细的时间表。一般情况下,各成员在接到磋商申请后10天内应对申请国作出答复,并在接到申请后30天内展开善意磋商,磋商是秘密进行的,并不得妨碍任何成员在任何进一步程序中的各种权利。这一程序是给予争端各方能够自行解决问题的一个机会。
(2)斡旋、调解与调停程序
与磋商程序不同,这一程序是争端当事方同意而非强制选择。它也是秘密进行的,既可以在任何时候开始,也可以在任何时候结束。WTO总干事可以依其职权开展斡旋、调解和调停。一旦斡旋、调解和调停被终止,投诉方即可请求建立专家小组。并且,只要各方同意,在专家小组工作期间仍可继续进行斡旋、调解和调停。
(3)专家小组程序
这是争端解决机制的核心程序,从严格意义上来说,专家小组的建立才真正开始了多边贸易体制争端解决程序。专家小组一般由3位专家组成,除非争端各方一致同意,否则争端当事方的公民或在争端中有实质利害关系的第三方公民都不得作为有关争端的专家小组组员。专家小组原则上在6个月(最长不超过9个月)内提交最后报告。在专家小组提出报告以供各成员传阅后20天至60天间除非某争端方提出上诉或争端解决机构一致反对采纳此报告,该报告即视为通过。
(4)上诉审查程序
这是一项新增加的程序。为受理专家小组案件的上诉,DSU设立了一个7人组成的“常设上诉机构"。只有争端当事方可就专家小组报告提出上诉。上诉审理的范围也仅限于专家小组报告中论及的法律问题及该小组所做的法律解释。上诉案审理期限原则上为60天一90天。上诉机构可以维护、修正、撤销专家小组的裁决结论。上诉机构的裁决为最后裁决,当事方应无条件接受,除非争端解决机构一致反对。这就形成了WTO独特的两审终审制,增强了争端解决机构的权威性和灵活性。
(5)对争端解决机构的正式建议或裁定的监督执行
这是DSU确立的一项具体的监督措施。在专家小组及上诉机构的报告被采纳后,该报告即成为争端解决机构的正式建议或裁定;有关成员应向争端解决机构通报其执行这些建议或裁定的意向;如果不能马上执行,应当确立一个合理的期限。从专家小组建立之日起到争端解决机构确立了上诉执行期限为止,时间上不应超过15个月,最长不应超过18个月。
(6)补偿与减让的中止以及“交叉报复"
如果争端解决机构的建议或裁定没有在合理的时间内得到实施,申诉方可以申请授权采取补偿和中止减让或其他义务的措施,但必须遵守各项原则和严格的程序,一般是申诉方应首先中止相同部门的减让或其他义务;在这种做法不奏效时,可以要求中止同一协定内其他部门的减让和义务;如果这种行动仍不能使当事方执行裁决,则申诉方可以中止另一有关协议下的减让或其他义务。这后两项内容即所谓的“交叉报复",无疑将提高制裁的力度。一个案件经过全部程序直到做出首次裁决一般不应超过1年,如果上诉,则不应超过15个月,如果案件被认为是恶劣的(如涉及易腐商品),案件不应超过3个月。WTO更自动、更有效的争端解决机制,保障了各成员的权力与义务的大体平衡,任何一方不能将其不符合WTO的做法强加于另一方。有了这个机制,许多不能通过成员方之间双边磋商解决的纠纷与争端便有了一条多边的解决出路。
4.争端解决机制对发展中国家的影响
WTO争端解决机制为多边贸易体制的有效运转提供了保障。从一定意义上说,正是这一机制才使多边贸易体制的一整套贸易规则不再是停留在纸上的条文,而是一套能够发挥实际效力并具有可操作性的游戏规则。对WTO每一个成员来说,争端解决机制的作用是双重的:它既是一种保护其权益的手段,又是督促其履行应尽义务的工具。尽管这一机制对所有WTO的成员来说都多了一种可供选择的解决国际争端的途径,但对发展中国家来说其意义似乎更大一些。
一一DSU对发展中国家差别与优惠待遇规定的进一步具体化,可以在一定程度上更有效地保障发展中国家的利益。
自60年代,GATT争端解决条款中开始对发展中国家作了某些特别的规定。乌拉圭回合达成的凶U则进一步使这种特别规定具体化,规定在争端解决的各个环节都必须给予发展中国家适当照顾。如在磋商过程中,各成员应特别考虑发展中国家的特殊困难和利益。当一项争端为一发展中国家和一发达国家成员之间的争端时,经该发展中成员请求,专家小组中至少应有一位来自发展中成员的专家等。这在一定程度上可以增强发展中国家维护自身利益的能力。
一一DUS为发展中国家提供了多边保护机制,对传统的解决国际经贸纠纷的双边途径是一种有效的补充。由于双边途径中奉行的是实力主义,而发展中国家无论是经济实力,还是贸易报复能力都处于劣势,因此,仅凭借双边途径,发展中国家是不能很好地维护自身利益的。而在多边的争端解决机制下,各成员方不分大小强弱都有权援引争端解决机制谋求公正合理地解决相互间的经贸纠纷。这将极大地提高多边贸易体制的透明度和可预测性,一定程度上减少或制约了个别国家采取单边行动所带来的不确定性。争端解决机制公正性的加强对发展中国家,尤其是弱小国家可以起到一定的保护作用。特别在面临单边主义的威胁与挑战的时候,发展中国家可求助于这一多边机制维护自身利益。
一一DSU在向发展中国家提供多边保护机制的同时,也向其提出了严峻的挑战。
争端解决机制作出裁决的法律依据是WTO协议及相关协定、各成员的相关义务,这就要求各成员需将本国现有的国内立法逐步向WTO各项协定靠拢,同时在制定新的法规时要以WTO有关规定为参照,从而促使.世界各国经贸政策和作法与WTO规则保持一致。为此,发展中国家必将进行一系列任务艰巨的调整与改革。但WTO争端解决机制远不是完美的。例如采取交叉报复作为制裁手段对发展中国家来说是否可行,还有疑问。发展中国家受经济贸易实力限制,其采取报复措施的能力有限,对发达国家不一定能构成威胁。年轻的WTO争端解决机制还将经受真正的考验。它到底能否真正有效地解决国际经贸争端,特别是各贸易大国能否尊重并执行它的建议或裁决,人们仍将拭目以待。（自阿里巴巴全球贸易信息网） |
